「法律を作るのは国会（立法権）の仕事」
これは憲法で習う大原則です。しかし、実際には国会ですべての細かいルールを決めることは不可能です。建築基準法で「釘の太さ」まで決めていたら、審議がいくらあっても終わりません。
そこで、細かいルールの設定を行政機関に任せる仕組みがあります。これが「行政立法（ぎょうせいりっぽう）」です。
ニュースでよく聞く「政令」や「省令」、あるいは役所の「通達」などがこれに当たります。
行政書士試験では、この行政立法が「国民を拘束する法規（法規命令）」なのか、単なる「役所内部のマニュアル（行政規則）」なのかを見極める力が問われます。また、「役所が勝手にルールを作っていいのか？」という限界（委任の範囲）に関する判例も頻出です。
今回の講義では、行政立法の分類と法的性質、そして委任命令の限界に関する重要判例について、体系的に解説します。
- 行政立法と行政行為（処分）の決定的な違い
- 「法規命令」と「行政規則」の分類と法的効果
- 委任命令の限界（白紙委任の禁止）に関する重要判例
- 「通達」に従わない処分は違法か？（通達の法的性質）
- 本試験レベルの多肢選択式問題による実戦演習
1. 行政立法とは？（全体像と位置づけ）
(1) 行政立法の定義
行政立法とは、「行政機関が定立する一般的・抽象的な法規範」のことをいいます。
- 一般的：不特定多数の人を対象とする（「Aさん」だけでなく「国民全員」）。
- 抽象的：特定の事件だけでなく、繰り返し適用される（「今回の事件」だけでなく「今後起きる全てのケース」）。
(2) 行政行為（処分）との違い
前回まで学習してきた「行政行為（処分）」との違いを明確にしておきましょう。
| 項目 | 行政行為（処分） | 行政立法（命令・規則） |
|---|---|---|
| 対象 | 個別的・具体的 （Aさんに営業許可を与える） |
一般的・抽象的 （営業許可の基準を定める） |
| 効力 | 公定力あり （違法でも取り消されるまで有効） |
公定力なし （違法なルールは最初から無効） |
| 訴訟 | 取消訴訟の対象になる | 原則として対象にならない （具体的な処分がなされて初めて争える） |
【行政立法】 厚生労働省が「食中毒を出した店は3日間の営業停止にする」というルール（省令）を作る。
【行政行為】 保健所長が、食中毒を出したA店に対して「3日間営業停止せよ」と命令（処分）する。
2. 行政立法の分類（法規命令 vs 行政規則）
行政立法は、その性質（国民に対する拘束力があるかどうか）によって、大きく2つに分類されます。ここが試験の最重要ポイントです。
(1) 法規命令（ほうきめいれい）
国民の権利義務に関わる内容を含むものです。国民を法的に拘束する力（法規性）があります。
憲法41条（国会単独立法の原則）の例外となるため、制定するには必ず「法律の委任（授権）」が必要です。
さらに内容は以下の2つに分かれます。
- 委任命令（いにんめいれい）：
法律の委任に基づいて、新たに権利義務の内容を定めるもの。
（例：政令で罰則を定める、省令で営業基準を定める）
※罰則を設けるには、特に厳格な委任が必要です。 - 執行命令（しっこうめいれい）：
法律を実施するための技術的・細目的な事項（手続きの様式など）を定めるもの。
※新たな権利義務を作るわけではないので、一般的な委任で足ります。
(2) 行政規則（ぎょうせいきそく）
行政機関内部のルールです。国民の権利義務には直接関係しません。
国民を拘束しないため、法律の委任（根拠）は不要です。
- 訓令・通達：上級機関が下級機関に対して発する命令・指揮。
（例：本省の局長が、地方の出先機関の所長に「この法律はこう解釈して運用しなさい」と指示する） - 裁量基準：許認可や行政指導を行う際の判断基準（審査基準・処分基準・行政指導指針）。
【比較まとめ表】
| 分類 | 内容 | 法律の根拠 | 国民への拘束力 | 例 |
|---|---|---|---|---|
| 法規命令 | 国民の権利義務に関わる | 必要（委任） | あり | 政令、府令、省令、外局規則 |
| 行政規則 | 行政内部の事務処理基準 | 不要 | なし（原則） | 訓令、通達、審査基準、要綱 |
3. 委任命令の限界（白紙委任の禁止）
「法律の委任があれば、行政は何でも決めていいのか？」というと、そうではありません。
国会が「あとは全部、政府に任せる（白紙委任）」としてしまうと、国会中心立法の原則が骨抜きになるからです。
したがって、委任は「個別具体的」でなければなりません。そして、委任された範囲を超えて制定された命令は「無効」となります。
重要判例：委任の範囲逸脱
試験では「このケースで命令は有効とされたか、無効とされたか」が問われます。
① 違法（無効）とされた事例
旧監獄法施行規則事件（最判平3.7.9）
法律（旧監獄法）では「未決勾留者と外部の者との面会は原則許す」となっていたのに、施行規則（法務省令）で「14歳未満の者との面会は原則禁止」としていた。
➡ 無効。法律が認めた権利を、省令で勝手に制限することは委任の範囲を超える。
薬事法・医薬品ネット販売事件（最判平25.1.11）
薬事法（当時）は医薬品販売の規制を省令に委任していたが、省令で「郵便等販売（ネット販売）を一律禁止」にした。
➡ 無効。営業の自由を大幅に制限する規制を行うには、法律の明確な授権（委任）が必要だが、当時の法律にはそこまでの委任の趣旨は読み取れない。
児童扶養手当法施行令事件（最判平14.1.31）
法律は「父と生計を同じくしていない児童」に手当を支給すると定めていたが、政令で「父から認知された児童は除く」と定めて支給を打ち切った。
➡ 無効。法の趣旨（父による現実の扶養が期待できない児童を救う）に照らし、認知されただけで除外するのは委任の範囲外。
② 適法（有効）とされた事例
銃砲刀剣類登録規則事件（最判平2.2.1）
法律は「美術品として価値のある刀剣類」を登録対象としていたが、規則で「日本刀に限る（外国製サーベル等は除外）」と定めた。
➡ 有効。日本刀独自の製作法によるものを保護するという法の趣旨から見て、合理的であり委任の範囲内。
国家公務員の政治的行為の制限（猿払事件・最大判昭49.11.6）
国家公務員法が、禁止される政治的行為の詳細を人事院規則に委任したこと。
➡ 有効。公務員の中立性確保のため、専門的な人事院に委ねることは合理的であり、白紙委任には当たらない。
4. 行政規則（通達）の法的性質
行政規則、特に「通達（つうたつ）」の効力については、記述式でも狙われやすい論点です。
(1) 通達の法的性質（原則）
通達は、上級機関が下級機関に出す「命令」です。
したがって、行政機関内部の職員は拘束します（従わないと懲戒処分の対象になる）。
しかし、一般国民や裁判所を拘束することはありません。
裁判所は、通達に拘束されません。たとえ行政処分が通達通りに行われていても、その通達の解釈が法律に違反していれば、裁判所は独自に「その処分は違法だ」と判断できます。
(2) 通達に関する重要判例
パチンコ球遊機課税事件（最判昭33.3.28）
【事案】
本来は課税対象外と思われていたパチンコ台に対し、国税庁の通達によって課税されることになった。
【判旨】
通達の内容が、法律の正しい解釈に合致しているなら、その処分は適法である。
（※通達自体が課税の根拠になるわけではないが、通達が法律を正しく解釈しているなら、結果として処分は適法になるというロジック）
墓地埋葬法通達事件（最判昭43.12.24）
【判旨】
通達は、国民の権利義務を直接形成するものではない。
したがって、通達そのものの取消しを求める訴訟（取消訴訟）は提起できない（処分性がない）。
※争いたければ、その通達に基づいて行われた具体的な処分を捉えて訴訟を起こす必要があります。
(3) 裁量基準（審査基準・処分基準）の外部化
行政規則の一種である「審査基準（許可の基準）」や「処分基準（営業停止の基準）」は、行政手続法によって「公にしておく（公表する）」ことが義務（または努力義務）とされています。
これを「行政規則の外部化」といいます。
効果：
一度基準が公表されると、行政庁は原則としてその基準に従わなければなりません。
もし、合理的な理由なく基準と異なる扱いをして特定の個人を不利益に扱った場合、それは「平等原則違反」として違法となります（個人タクシー事件・最判昭46.10.28）。
5. 実戦問題で確認！
1. 法規命令は、国民の権利義務に関わる定めを置くものであるから、制定にあたっては常に法律の個別具体的な委任が必要であり、執行命令であっても一般的包括的な委任では足りない。
2. 行政規則は、行政機関内部における規範に過ぎないため、法律の根拠に基づかずに制定することができるが、国民の権利義務に直接影響を及ぼす内容を含むことはできない。
3. 内閣府令および省令は、内閣総理大臣または各省大臣が制定するものであり、行政規則としての性質を有するが、政令は内閣が制定するものであり、法規命令としての性質を有する。
4. 告示は、行政機関が決定した事項を公示する形式であり、その内容は事実の通知に限られるため、法規としての性質を有することはあり得ない。
5. 通達は、上級行政機関が下級行政機関に対して発する命令であるが、下級行政機関がこれに従って処分を行った場合、裁判所も当該通達の解釈に拘束され、独自に違法性の判断をすることはできない。
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正解 2
解説：
1. 妥当でない。執行命令（手続きの細則など）については、法律の個別具体的な委任までは不要とされています（一般的な授権で足りる）。
2. 妥当である。行政規則は法律の根拠不要であり、国民の権利義務を直接拘束しません。
3. 妥当でない。内閣府令や省令も、法律の委任があれば「法規命令」となります。
4. 妥当でない。告示であっても、その内容によっては法規としての性質を有することがあります（例：学習指導要領、物価統制令に基づく公定価格など）。
5. 妥当でない。裁判所は通達に拘束されません。法令の解釈として通達が間違っていれば、独自に違法と判断できます。
1. 監獄法施行規則が、未決勾留者と14歳未満の者との接見を原則として禁止したことは、法の委任の範囲を超え無効である。
2. 児童扶養手当法施行令が、父から認知された児童を支給対象から除外したことは、法の趣旨に反し、委任の範囲を逸脱したものであり無効である。
3. 薬事法施行規則が、医薬品のインターネット販売を一律に禁止したことは、営業の自由を制限するものであり、法律の明確な授権を欠くため無効である。
4. 銃砲刀剣類登録規則が、登録対象となる刀剣類を日本刀に限定し、輸入されたサーベル等を対象外としたことは、文化財保護という法の趣旨に反し、委任の範囲を逸脱しており無効である。
5. 公務員の政治的行為の制限について、国家公務員法が人事院規則にその詳細を委任したことは、憲法が禁止する白紙委任には当たらず、有効である。
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正解 4
解説：
1, 2, 3, 5はすべて判例の結論通りで正しいです。
4. 妥当でない。銃砲刀剣類登録規則事件（最判平2.2.1）において、最高裁は「日本刀に限定すること」は美術品としての価値を保護する法の趣旨に合致しており、委任の範囲内で有効（適法）と判断しました。
1. 通達は、法規としての性質を有しないため、行政処分が通達に違反してなされたとしても、そのことのみをもって当該処分が違法となり取り消されるわけではない。
2. 通達は、国民の権利義務に直接影響を及ぼすものではないが、反復継続して実施されることにより行政先例法となるため、通達そのものの取消しを求める抗告訴訟が認められている。
3. 課税処分が通達に基づいてなされた場合、当該通達が法の解釈を誤っていたとしても、行政庁には通達に従う義務があるため、当該課税処分は適法とされる。
4. 墓地埋葬法に基づく通達の内容が、墓地の経営許可の基準を定めている場合、この通達は実質的に法規命令と同視されるため、国民に対する法的拘束力を有する。
5. 行政庁が裁量基準（通達）を定めて公表した場合であっても、個別の事案において当該基準と異なる取り扱いをすることは行政庁の裁量の範囲内であり、平等原則違反の問題は生じない。
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正解 1
解説：
1. 妥当である。通達は行政内部の命令に過ぎないため、通達違反＝違法とはなりません（法律違反かどうかが基準です）。逆に、通達通りでも法律違反なら違法です。
2. 妥当でない。通達には処分性がないため、通達そのものの取消訴訟は認められません（墓地埋葬法通達事件）。
3. 妥当でない。通達が法の解釈を誤っているなら、それに基づく処分は法律違反となり違法です。
4. 妥当でない。通達に法規としての拘束力（裁判規範性）はありません。
5. 妥当でない。公表された基準と異なる取り扱いを合理的理由なく行うことは、平等原則違反または信義則違反として違法となります（個人タクシー事件）。
6. まとめと学習のアドバイス
行政立法の分野は、用語の定義と判例の結論をセットで覚えることが重要です。
- 法規命令 vs 行政規則：「国民を拘束するか？法律の委任が必要か？」で区別する。
- 委任の限界：「監獄法・児童扶養手当・薬事法」は無効（逸脱）、「銃刀法・猿払」は有効（範囲内）と覚える。
- 通達の性質：「内部のみ拘束、裁判所は無視できる、処分性なし」の3点セットで覚える。
特に「委任命令の違法性」に関する判例は、多肢選択式や記述式でも問われる可能性があるため、どのような理由で無効とされたのか（法の趣旨に反するなど）まで押さえておきましょう。
よくある質問（FAQ）
- Q1. 「告示（こくじ）」は法規命令ですか？行政規則ですか？
- 原則としては「行政規則」ですが、内容によっては「法規命令」の性質を持つ場合があります。例えば、学習指導要領は告示の形式ですが、裁判例では法規としての性質が認められています。形式だけでなく実質（国民の権利義務に関わるか）で判断される場合がある点に注意が必要です。
- Q2. なぜ「白紙委任」は禁止されているのですか？
- 憲法41条が「国会は唯一の立法機関」と定めているからです。もし法律で「詳細は全部命令に任せる」と白紙委任できたら、実質的に行政がすべての法律を作ることになり、国会中心立法の原則や三権分立が崩れてしまうからです。そのため、委任は「個別具体的」でなければなりません。
- Q3. 通達に従って処分をしたのに、違法と言われるのは公務員が可哀想ではありませんか？
- 確かに現場の公務員にとっては酷な側面もありますが、法治行政の原理（法律による行政の原理）からは、間違った通達よりも正しい法律が優先されます。判例（パチンコ球遊機事件）も、通達が法の解釈を誤っていれば、裁判所は独自に違法と判断できるとしています。
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